什么是监管沙盒？

在软件开发中，“沙盒”（sandbox）是一个术语，通常指的是测试新app或新程序的封闭环境。与之相似，监管沙盒就是“由金融业监管机构建立，允许私人企业在受控环境中对新项目进行小规模实时测试的框架”。

过去，创新者与监管者的关系一度非常紧张，一方想要解决问题，一方想要避免问题的发生，现在沙盒已成为双方之间的桥梁。

第一个类监管沙盒的框架是美国消费者金融保护局（CFPB）在2012年进行的Project Catalyst项目。紧接着，英国金融行为监管局（FCA）在2015年正式提出了监管沙盒这一概念，之后这一概念迅速传播开来并为许多国家接受。

下图为加密货币在世界范围内的受监管情况：

图片来源: https://www.finder.com/global-cryptocurrency-regulations

监管沙盒的优势

• 当企业既可以测试新想法而又无需负担用于合规以及彻底保护消费者利益的支出时，创新就能够更快地发生。

• 在具有真实消费者的实际环境中进行试验更利于创新。

• 实际经验证明这可以增加创新者获得资金的机会。

• 如果优秀的新技术新产品能尽快上市，消费者也会从中受益。

• 金融科技开发商，企业和监管机构之间的直接交流使行业更具凝聚力和支持力。

• 在新技术过快获得市场采用时，在受控环境中进行连续的试错测试可以降低风险减少意外后果，例如未发现的安全漏洞。

谨慎而不是敌对

监管沙盒的真正优势在于，它能让监管机构和创新者进行建设性的合作，而不是敌对并阻碍创新。

2018年，印度储备银行（RBI）宣布它将不再向任何从事加密货币交易的个人或企业提供服务。从那时起，由于银行帐户关闭，付款服务被禁和交易量减少，在这个国家运营的许多加密货币交易所不得不关闭业务。不仅仅是印度，这种方法还得到了玻利维亚和厄瓜多尔等国家的认同。

这种保守方式的缺点在于，它只能推动现有的合规规合法企业，但拒绝市场获得真正的创新。在这个金融科技快速发展的时代，监管沙盒的引入改变了监管机构与加密货币和区块链行业从业者之间的关系，从而可以开展更加开放和积极的对话。

目前，越来越多的国家建立了或正准备建立自己的监管沙盒，比如新加坡，中国的香港和海南。

监管沙盒与普惠性金融

监管沙盒尤其受到中高收入国家的亲赖，这些国家不需要考虑普惠性金融的问题，因此它们对监管沙盒的授权也没有明确包含普惠性金融。目前，只有马利西亚和巴林明确地将普惠性金融列为监管对象。

大多数的监管沙盒都遵循了英国FCA在其蓝皮书中陈述的构造，

• 目标：监管沙盒的目标通常都是鼓励创新、促进竞争、提高效率。但有时，监管沙盒也会受到政策变化的限制。

• 准入资格：影响监管沙盒准入资格的首先是监管机构的权限和法律框架。只有处于组成监管沙盒的机构的权限内并且不受其他监管机构限制的公司才能获准进入沙盒。部分沙盒只准许成熟公司，部分沙盒只准许初创公司，还有部分沙盒准许以上两种公司。

• 条件：监管沙盒下的公司会受到诸如最大用户数、保证金、信息披露等条件的限制。

• 时间限制：申请公司必须提交项目预计的测试时间，以避免在无价值的项目上浪费时间。

• 收费：大多数监管沙盒是免费的，只是为了满足监管要求会有一些额外的支出，但监管方的政策性减免一般都会弥补甚至高于这部分指出。

一个测试成功的项目会带来以下收获。首先，是对该项目成熟的授权机制，同时，监管方也可能就此在立法上作出调整以允许此类项目的开发。其次，运行该项目的公司可能获准在监管沙盒外继续运营。但如果项目测试失败，该公司会被要求停止运营。

尽管在细节处各有不同，监管沙盒大都有着相近的构造，并都有如下的优势和风险。

优势

• 为创新项目提供了一个标准化、公开化的框架，促进企业与监管方的沟通交流与互相学习。

• 向市场和监管人员发出了明确的信号——该创新项目已经受到了监管机构的关注。

• 为项目提供了一个安全的测试空间，在管控下的项目测试既可以收获实际的经验又可以避免客户乃至金融系统遭受损失。

• 缩短了项目投入市场的周期，对公司而言减少了不确定性。

风险

• 因为准入企业在监管建议以及市场上的先发优势，可能会导致对其他企业的不公平，特别是准入标准不透明或模糊不清的情况。

• 监管机构对技术的评估能力不足导致准入公司选择不当。

• 一但沙盒项目引起了消费者或金融系统的损失，会威胁到监管机构的声誉以及消费者对金融环境的信心。

• 在一些法域，监管机构对于所颁发授权要承担责任，这会使他们在开放沙盒的时候更加保守。

对普惠金融的好处

监管沙盒会在很多方面影响到普惠性金融，尤其是数字普惠性金融。除了上文列出的一般影响之外，监管沙盒还会在下述方面推动普惠性金融的发展。

• 提供价格实惠的新产品，满足对现存服务不满的用户的需求。

• 建立了覆盖偏远地区用户的渠道。（支付宝）

• 提高运营效率，使金融服务商能够为低利润客户提供服务并获得盈利。（余额宝）

• 提供了新的商业模式，允许金融服务商服务边缘客户并规模化运营。（Paygo）

• 提供了解决合规（客户尽职调查）和风险管理问题的方法。

• 促进了竞争，促使老牌金融服务商关注客户需求，更加努力地为尚未被覆盖到的用户提供服务。

对普惠性金融的风险

操作监管沙盒需要充足的资源，包括人力资源以及资金。但许多监管机构没有为监管沙盒雇佣专门的员工，而是让现有员工在处理现有工作的同时兼顾监管沙盒的相关工作。当监管沙盒的容量扩大后，这可能会影响到员工原本负责的其他领域的工作职责。

即使成功实施的监管沙盒也可能因为监管机构的体制调整而受到影响。各种金融产品和服务之间的界限日渐模糊，相应的，各个金融监管机构的职责界限也越来越模糊。除非出台相应的合作机制，否则单个监管机构建立的沙盒可能会不利于从事其他金融领域的沙盒企业。

沙盒项目可能会产生额外的风险，而这些风险在正式投入市场前是难以被发现的，可能是由于该项目本身的特点，也可能是因为沙盒环境下不完全的监管，例如监管要求设计不当（可能不足也可能过于繁琐），用于收集分析项目数据的监管工具不合格。消费者对新产品缺乏了解，也可能导致风险，比如以区块链名义进行的传销活动。

除非监管沙盒针对普惠性金融进行设计，否则可能只吸引到意图与老牌公司争夺现存客户的创业者而不是冒险进入缺少服务和服务不足的细分市场的创业者。

为普惠性金融创业公司选择合适的监管框架

一些监管机构可能希望将普惠性金融作为其沙盒功能的一部分。这可以通过多种方式完成，包括：

• 可以设置相应准入条件，要求进入沙盒的创新项目以服务缺少服务的客户为目标。例如，沙盒公司可能需要在特定时间段内为这些客户提供一定数量的服务。

• 创新者可能需要将缺少服务的客户纳入测试样本中，以收集其需求和相关的数据，前提是客户充分了解服务的实验性质，并且设置了充足的保证金，以确保任何损害都能得到 100% 的赔偿。

• 对于与普惠性金融特别相关的创新公司，可以设计一个优先制度。这种制度可以采取各种形式，包括更精简的申请和测试程序、费用减免等。但是，任何此类特权都应在一定标准下进行，如果创新公司未能兑现其普惠性金融承诺就收回权利。

通过将普惠性金融明确为监管沙盒任务的一部分，监管机构将能够利用测试衡量创新公司对普惠性金融的潜在影响，进而可以利用这些信息制定政策，进行监管和监督。

监管沙盒只是监管者可用于处理创新公司的诸多工具中的一种。在一些国家，创新公司已经推动了普惠性金融发展，他们采取了其他的两种办法。第一个方法是test-and-learn——监管机构与创新公司密切合作，制定一个框架，在真实环境中测试新想法，并采用保障措施（例如，签订谅解备忘录或无异议证明），以最小化失败可能带来的影响，并设定衡量成功的标准。根据测试结果，监管机构决定是否允许创新公司在市场全面推出新产品，这可能涉及许可程序，并且可能需要进行监管改革。测试和学习有时被误认为是wait-and-see，即第二种方法，当创新项目尚未被完全理解，监管机构选择在决定是否（以及如何）干预之前，先让它发展。

与test-and-learn相比，监管沙盒创造了一种主动的标准化的方法，为任何符合条件的公司提供参与的可能，并使监管机构和创新者之间的合作沟通更结构化、更透明。但是另一方面，由于test-and-learn具有临时性和定制性，因此可以有更大的灵活性。

一些法域一直在试验将多种办法结合起来的办法，这些办法往往对法律和监管框架中的各种限制作出了应对。例如，美国货币审计局提议通过一项全国性的金融技术法案。德国的BaFin、卢森堡的金融监管委员会以及法国的监管机构APRI和AMF决定通过对试验项目免责建立另一种监管沙盒。

如何建立一个有效的监管沙盒

监管沙盒已经进入了全世界监管机构的视野，但一个有效的监管沙盒应该是对现实需求的回应，而非无中生有，没有问题创造问题也要上。一个有效的监管沙盒应该具有以下要素：法律法规框架、利益相关者的生态圈、容量与可用资源、市场环境，以及最为优先的——政策制定。

法律法规框架

法律法规框架决定了下述事项：

• 监管机构建立沙盒的资质——法定授权

• 沙盒的灵活性——监管机构可以设置免责或临时性的豁免规定的权限范围。监管沙盒本质上就是监管机构临时性豁免规定的集合。

• 监管沙盒的用途——监管沙盒对于法律框架繁杂的法域更为有效，正是这些复杂细致的规定限制了创新。

利益相关者的生态圈

除了少数几个沙箱外，大多数沙箱都是由一个监管机构建立的(而不是多个监管机构协同工作)。当多个沙箱存在于一个司法管辖区时，应设立联合遴选委员会等协调机制。数字技术的无国界特性进一步增加了监管沙盒的复杂性，一些监管障碍限制了创新的跨境应用。除非协调一致，否则各国不会对国际统一的规则设置例外情况，这样就使得一个国家的创新项目与其他国家的法律和监管框架不相容。这一问题可以通过沙盒之间的国际合作来克服，甚至可以建立一个国际沙盒，例如在欧洲和亚洲正在进行的相关讨论。

容量与可用资源

如前所述，运行监管沙箱需要充足的资源(人员和资金)——在低容量/低资源环境中，监管者可能无法获得这些资源。这些监管机构可能需要考虑成本更低的替代方案。例如，监管者可以建立一种机制，使监管者和创新者之间能够更好、更容易地沟通，而无需设置沙箱。

市场环境

评估市场环境的重要因素包括，市场上创新项目的质量和数量,金融服务提供商提供的服务和产品的类型和数量,市场竞争程度,市场增长状况，创新项目本身的质量以及金融市场基础设施的发展状况。沙盒对大型银行和其他老牌公司而言可能不如对初创企业那么重要，后者甚至可能不知道哪个监管机构与之相关，如何与监管机构接触，以及具体有哪些监管规定。就普惠金融而言，市场条件还将涉及缺少服务的客户数量以及为他们提供服务的公司的数量。

政策制定

理想情况下，政策的制定应反映这些因素，并应由利益相关方进行讨论和协商。通过讨论和协商决定是否建立沙盒以及如何建立沙盒。可以建立一个总体框架，例如国家普惠金融战略或是反映机构政策优先级的个别战略计划，这些框架会影响具体监管机构的政策制定。如果一个监管沙箱没有确定事项优先级的政策框架，很可能会稀释可用资源并影响真正需要政策鼓励的项目。

监管沙盒还只是刚刚出现，由于缺乏数据和监管方式的单一，还很难在各个监管沙盒之间进行横向比较或是判定某个沙盒已经成功。然而，目前已知的情况表明，沙盒是对政策制定者现有的应对创新项目的方法的重要补充，监管者和创新者之间正式、透明、公开的对话以及互相学习是监管沙箱的一个关键元素，也是推进监管思维模式进步的一种方式，能够及时回应金融科技的革新。在普惠金融领域，监管沙盒可以通过创新为积极的变革创造空间。事实上，与普惠金融相关的创新很可能会从沙盒中走出来。此外，政策制定者可以专门设计一个沙盒，以促进创新，支持普惠金融。监管沙盒不应分散政策制定者的注意力，监管沙盒也不应被视为所有创新项目进入金融市场的唯一入口。监管沙盒并不是唯一的选择，它只是多种选择之一，决策者需要谨慎地选择最适合的方式。

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