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区块链技术有助于突破数据治理困境，加快城市数字化治理进程。从区块链发挥的效能看，其基础应用为业务条线上的可信存证和透明监管，深度应用为基于可信互通和隐私保护的数据交互和治理协同，同时也保留鼓励数据共享的拓展功能；从应用场景看，在数字经济、政务服务、社会治理等领域都有应用前景。

区块链在城市数字化治理中的应用

数据治理是城市数字化治理的基础工程，也是难点所在，面临信息失真、信息孤岛、信息安全等问题。区块链技术是共识算法、密码学、对等互联网络等已有技术的创新式复合，这种复合使区块链呈现出不同于任何传统网络技术的全新面貌，由此带来的新特性有助于攻克数据治理中的固有难题[16]，因而在城市数字化治理中开辟出了大量新的应用场景。

（一）以数据可靠、数据交互、数据共享三效能夯实城市数字化治理基础

区块链技术在不同深度和广度上应用，会依次呈现出数据可靠性、数据交互性、数据共享性等效能，从而提升数据治理成效，助力城市治理数字化的实现。

其一，基础应用：可信存证、透明监管，提升数据可靠性。修改链上数据需要参与区块链的节点达成共识，使恶意篡改企图很难成功实施，因此区块链具有不可篡改的特性；区块链上的数据以密码学方式生成前后存在关联、互相印证的时间戳（Timestamp），形成时序不可逆的数据链条，因此具有可追溯性；区块链采用分布式存储，每个有效节点都有备份，数据很难丢失，因此具有持久性。上述特性保证了治理数据的可靠性：原始数据一旦存入区块链，丢失、篡改的可能性大大降低，验证效率大大提升，且方便追溯、监管完整的历史记录。数据的可信存证和透明监管，属于区块链最基础的应用，往往应用于特定业务条线上。比如，在司法领域，杭州市司法区块链实现了电子证据的可信存证，知识产权纠纷的调解撤诉率大为上升。

再如，在城建领域，雄安新区基于区块链技术实现对建设项目融资、资金流动、工资支付上的透明监管，有效杜绝挪用资金、拖欠工资等现象。又如，在税务领域，深圳市和浙江省先后上线电子票据平台，有效杜绝“假发票”“一票多报”等问题，可信存证和透明监管的功能同时得到了发挥。

其二，深度应用：可信互通、隐私保护，发展数据交互性。在政务一体化和城市大脑的推进过程中，城市居民所面对的政府越发具有统一的数字界面。这一界面实质上是包含多层界面的集成体系，需要进行跨层次、跨部门、跨系统的数据协同和业务协同，因而其内部构造将极为复杂。区块链的深度应用为这种数据与业务的协同提供了可能的解决方案。区块链基于共识算法达成数据一致性，构建内生的信任环境，被称为“信任机器”。它在不需要权威背书的情况下仍然能够保证数据在交互中不走样，简化了政务协同的委托代理层级，同时智能合约的在场减少了人为干预，使得监督成本大为降低，协同效率显著提升。链上数据对所有节点透明，但只要加上一定的访问权限控制机制，结合智能合约技术，就可以实现数据只向特定节点（如监管机关）开放，防止隐私暴露。通过采用“零知识证明”等技术手段，不同部门之间的数据既能互相验证，又避免了泄露机密的风险，打消了个别部门开放数据接口的顾虑。区块链的上述特征与附加属性，为数据的交互提供了便捷、安全的手段，有助于政府各部门、金融机构、社会团体、企业之间打破信息壁垒，合力构建数据安全互通的治理环境。这种深度应用，由于涉及的业务综合、部门繁多，需要突破更多阻碍，虽然在底层架构上允许“全打通”，实际落地仍是按照应用场景逐步落地。南京市是最早实践的城市之一，2016年起便运用区块链进行数据归集，打通了政务系统与银行业务系统，目前已完成49个部门的对接[23]，二手房按揭贷款业务是其首个应用场景，打通了房产、国土、民政、社保、担保公司、银行等部门数据，用户一键申请就能完成贷款申请。

其三，拓展应用：鼓励分享、让渡用权，达成数据共享性。移动互联网时代，大数据蕴含巨大的治理价值，但目前仍未得到充分挖掘。一方面，仍有一些个性数据并未通过网络呈现；另一方面，涉及私有信息的网络数据和政务数据的确权目前仍是一个悬而未决的问题。城市大脑决策判断的精准性建立在数据应收尽收的基础上，如何广泛高效地归集数据、合法合规地使用数据成为必须攻克的难题。区块链配合以适当的“通证”形式，可以起到鼓励参与者让渡数据特定使用权的作用，有助于挖掘数据的治理价值。目前有一些探索性应用就是基于区块链的这一功能。比如，雄安新区将信用积分引入区块链租房平台，南京市利用积分鼓励部门间数据协同。

类似的积分系统也可用于私有数据共享和授权。比如：愿意授权将私有数据用于城市治理相关领域的，可以获得积分奖励，在接受城市公共服务（如教育、养老、医疗、交通等）和金融服务时享有优先权；愿意将企业资产、经营数据在征信领域的使用权授权给区块链政务平台的，可以享受金融机构利率贴息；等等。

（二）在数字经济、政务服务、社会治理三领域构建城市数字化治理图景

其一，“区块链技术+数字经济”。一是“区块链+电子商务”。区块链点对点的价值传递机制可以对现有电子支付手段进行革新；不可篡改性对电商交易纠纷处理进行有力支持；智能合约对电商物流、信息流、资金流整合优化；数据可追溯对商品进行全程可信溯源，增强食品药品安全保障。区块链将成为电子商务重要的驱动和变革力量。二是“区块链+数字金融”。利用区块链技术的分布式账本存储、多级加密、不可篡改和可追溯的特点，企业可实现应收账款、预付款凭据、仓单的资产数字化，并使这些数据在区块链搭建的可信网络中可信传递。这一做法为银行审批中小企业贷款提供了更为可信的数据支撑，为解决供应链上下游中小企业融资难的问题提供了良好的解决方案。通过区块链网络实现银行、保理商、保险公司等金融机构的跨界数据可信共享与业务协同，实现风险的分担、转移和监控，构建更加稳健、科学的金融服务系统。三是“区块链+智能制造”。通过统一的区块链网络基础设施，连接智能制造中的传感器、控制模块、通信网络、企业资源计划（ERP）等系统数据，实现长期、持续地监督生产制造的各个环节，解决智能制造存在的信息不对称、资源难共享、交易费用高的问题，提高生产制造的安全性、可靠性和智能化水平。

其二，“区块链技术+政务服务”。一是“区块链+‘最多跑一次’改革”。区块链可以在保证数据安全的前提下，实现数据确权和“可用不可见”。地方政府可基于区块链搭建分布式政务数据共享平台，充分融合各个部门的数据，增强政务部门业务协同效率，进一步提升政务服务的质量，让群众满意。二是“区块链+智慧城市”。基于区块链的可信技术构建自主可控的安全体系，使信息技术从单点布局向全局规划拓展，从垂直贯通向横向整合延伸，打造无处不在的惠民服务，完善精细智能的城市治理。

其三，“区块链技术+社会治理”。一是“区块链+信用社会”。利用区块链技术打造各个领域、行业的独立信用信息系统，保证企业、个人信用数据在独立信用体系中的真实性。在此基础上利用跨链、多方计算等技术，实现行业信用信息系统的融合，最终形成全行业、全地域、全社会范围内的全局诚信体系，让信用看得见、用得着，使守信者美誉天下，失信者举步维艰。二是“区块链+公共安全”。利用区块链的可追溯性、透明性和不可篡改性，结合物联网、5G、人工智能等新技术，打造针对危化品、食药、制造、信息等行业供应链的实时穿透式监管平台，提高事故发生后的追溯、定位、处置、召回和追责效率，提高造假行为的成本和风险，进而提升公共安全治理水平。

区块链应用于城市数字化治理面临的挑战

数据可信且互联互通对城市数字化治理的实现至关重要，而区块链作为“信任机器”在数据互联互通中所发挥的作用，目前还没有替代方案。那么区块链仍未广泛应用于城市数字化治理的原因何在？区块链固然存在一些技术问题，但已经不构成应用的主要挑战。区块链技术虽然存在一个三元悖论问题（去中心化、安全性和可扩展性无法完美共存），但现实中已有大量规避方案，如以“弱中心化”的联盟链方式提高区块链性能等。那么区块链在城市数字化治理中的全面铺开，其挑战最可能来自城市中的“条条”部门对利益、风险的考量。

（一）缺乏激励相容，部门自决难有突破

区块链能够带来数据的可靠性、交互性、共享性，产生巨大的社会效益，但从“条条”部门的角度出发，部分部门缺乏足够的动力和决策能力来推动区块链的应用。区块链的基础应用虽然能带来数据的可靠性，但并非完全不可取代（除了在税务、司法等少数领域）。区域链中的节点数量越多、“去中心化”程度越高，则数据可靠性越强。而用于基础应用的区块链，其节点集中分布在部门内部，“不可篡改”的可信度要打上问号。这种情况下，区块链技术与现有的安全手段相比，并不具备“碾压”的实力，政府部门贸然采用区块链架构很可能是不经济的。而通过区块链的跨部门深入应用实现数据交互性和共享性，部门所面临的成本可能要比收益大得多。信息孤岛之所以难以打破，根源在于部门本位主义与利益博弈[4]。部门决策者在考虑是否应用区块链进行数据协同时，同时兼具政治企业家和理性经济人双重身份。其决策既追求部门利益，也要满足个人理性。从部门利益角度来看，除了技术和设备投入，流程简化或再造的成本也是巨大的，甚至还会涉及岗位甚至处室的裁撤和新设。比如，若财税数据都是点对点结算，智能合约自动执行，那么财政部门编制减少将直接损害部门利益，在部门层面将受到巨大阻力。而部门的收益是数据协同的安全性，安全性是存在“冰山效应”的。安全性提升的效果在正常情况下藏在水面之下，很少被直接观察到，只有当“不安全”发生时，安全性才凸显出价值。可以说区块链的“没有价值”才是其价值所在，但也因此易被低估。从部门决策者理性的角度来看，在追求政绩和政绩竞争的驱动下，部门决策者要想使自己的晋升可能性最大化，就必须使个人在治理创新上的努力被上级政府所察知并被认可。

然而区块链应用于城市治理的成果表现为治理协同的高效性，是对“块块”内部的所有“条条”均成立的，无法凸显出单一部门的作用，因此无益于晋升竞争，部门决策者并不愿意为此付出努力。因此，区块链应用的快速铺开，不大可能借助于部门自觉或自决，而必须依靠地方政府的顶层设计。

（二）统一标准缺乏和不确定性导致观望

目前区块链技术治理在国家层面尚未形成统一标准，缺少统一的技术规范，这可能会引发较多的对接与交互问题，导致部分潜在行动者持观望态度。目前活跃在行业中的区块链企业，大多数是由“币圈”转到“链圈”，也有一部分传统信息技术企业参与区块链项目的实施。这些企业的普遍做法，往往是改写国外开源的数字货币区块链代码，或者直接与已有的联盟链对接。少数企业会开发自主知识产权的联盟链。如果现在上马区块链项目，遵从的标准各不相同，将来跨条线、跨层级与不同区块链相对接时，可能会存在诸多技术标准障碍。因此，有实力的区块链企业和研究机构才会着手开发跨链平台，致力于解决不同标准的对接难题。此外，更严峻的问题是，一旦国家层面确定下来统一的标准，构建出拥有自主知识产权的政务主干链，那么“块块”“条条”的政务区块链势必要与国家标准相统一，届时可能面临区块链政务体系的重构。上述不确定性影响了地方政府在城市治理中深度应用区块链的积极性。

（三）存在社会风险，发展共识尚需凝聚

作为新生事物，区块链仍面临一些社会风险，需要进一步解放思想、凝聚共识，做到扬长避短。一是认知风险。目前，区块链应用衍生出一些概念炒作、盲目投资、应用泛化的风险，部分企业利用区块链的技术优势，把区块链包装成为无所不能的创新工具，引发公众对区块链的盲目推崇。城市管理者们对区块链的认识也要经历“破”与“立”的双向并进过程。二是监管风险。伴随着区块链技术的发展，传统的法律法规与监管机制难以适应其性能发展与应用的要求。目前，区块链数据与传统物权法的物之概念存在差异，区块链、数据权利与虚拟资产等专业性立法基本处于空白状态，监管缺位。三是观念挑战。区块链去中心化的特征虽然与多元主体协同治理的趋势相契合，但与传统的治理模式、治理观念相比仍存在明显的区别，被现有制度环境完全接纳尚需时日。

以区块链加快城市数字化治理进程的对策建议

区块链在城市数字化治理中具有独特的优势，但现今将区块链技术深度应用于数字化治理的城市并不多见，出现这种情况最主要的原因是大多数城市的顶层设计尚未理清思路，单靠部门闯关难见成效。地方政府应加强顶层设计，加紧推动区块链深度应用，从而加快城市数字化进程。城市数字化治理要实现从基础应用到深度应用的转变，也可视为“治理上链”向“链上治理”1的转变，前者指一项或多项治理职能孤立地运用区块链技术执行，后者指城市政府的治理职能作为有机整体基于治理区块链架构高效协同履行。

（一）加强顶层设计，实施高位推动

一是解放思想，明确发展目标。区块链在治理协同中的优势已获得理论和已有实践的认可，城市决策者应抓住区块链的治理价值尚被低估的机遇，明确“链上治理”这一发展目标，加速以区块链作为底层架构搭建治理主链，以治理创新提升治理现代化水平。二是建立工作推进机制，实施高位推动。如前所述，区块链的应用不能依靠城市“条条”部门自觉，需从城市决策层面高位推动。比如，湖南省娄底市快速推动政务区块链，得益于市级领导小组的推动，南京市则是在“互联网+政务服务”国家级试点城市的背景下高位推动，从立项到初见成效只用了8个月。三是制订发展计划。比如，可以借鉴北京市的做法：2020年，北京市相继印发《北京市政务服务领域区块链应用行动计划（2020年）》和《北京市区块链创新发展行动计划（2020—2022年）》，加快了政务区块链的应用。

（二）搭建治理主链，推进治理应用上链

一是选择有资质的区块链研发机构作为开发单位。为避免知识产权纠纷、代码漏洞、“后门程序”等风险，在治理主链开发单位的选择上，可在拥有自主知识产权、经过中国电子技术标准化研究院认证的区块链研发机构中进行选择。在此基础上，优先挑选相关国家技术标准、安全规范的发起、编制单位，以便更好地融入国家标准。二是加快构建高安全性、高扩展性的治理主链。根据城市治理的需求，在安全性、扩展性和去中心化之间做出取舍，以高安全性为底线，以满足治理流程的高扩展性为刚性条件，科学规划治理主链的共识算法、数据结构与运行逻辑，为各部门治理应用的接入和高效运行夯实基础架构。三是以区块链进行政务流程改造，深化“最多跑一次”改革。基于区块链点对点数据交互机制，将治理符号转译为治理主链的智能合约代码，并以智能合约代码重构、简化数据协同流程，以代码自动核验、智能执行代替人工干预和纸质证明，进一步提高公共服务和治理协同效率，深化“最多跑一次”改革。四是有序推进城市治理应用上链。参考南京、济南、佛山经验，首先探索上线区块链电子证照平台，以电子证照为锚，逐步打通不动产交易、企业登记注销、社会医疗救助、婚姻登记、医保报销、金融服务等应用。通过2～3年时间的建设，使城市治理应用能上链尽上链，最终实现“链上治理”。

（三）探索标准制定，完善法律法规

一是密切跟踪国家标准制定与实施。目前《信息技术区块链和分布式记账技术参考架构》《信息安全技术区块链信息服务安全规范》等国家标准已进入公开征求意见阶段，要搭建治理主链，应以此标准指导构建治理主链的体系架构、数据格式、流程标准。2020年10月，《区块链服务安全技术要求》的编制也已启动，地方政府应借助“链上治理”工作的推进，积极参与上述安全标准的制定。二是积极探索制定城市治理区块链标准。在推进“链上治理”过程中，结合已有的技术标准和安全规范，积极推动治理区块链地方标准的制定，为国家标准的建立贡献地方智慧。三是制定区块链相关的地方法律法规。区块链应用的运行机制对现行法律制度提出了新挑战，如区块链的数据所有权、证据效力、伦理规范等。地方政府应加强对相关法律问题的研究，推动地方法律法规的制定，构建“链上治理”监管体系，为国家相关法律法规的出台积累实践经验。

（四）强化保障措施，营造发展环境

一是加快技术研发。以自主研发、合作研发等多种方式促进国产自主可控的区块链核心技术研发，支撑城市治理区块链快速拓展。二是加快人才培养。鼓励高校打造区块链特色专业、优势学科，开设区块链通识课程，培育区块链建设与维护人才。与头部企业、科研机构及高校合作，创新人才联合培养机制。三是营造发展环境。出台扶持政策，鼓励区块链技术企业从事治理应用开发，设立区块链应用技术项目投资基金，营造本地区块链产业良性发展环境。

资料来源：夏择民，区块链与城市数字化治理：应用与挑战，辽宁行政学院学报. 2021,(03)