文/陈根

随着在线餐饮外卖的几何式发展，外卖在给人们带来快速便捷的服务的同时，所产生的外卖垃圾也对城市环境造成极大的负外部性影响。有媒体甚至用“外卖塑料袋十五天可覆盖一个西湖”、“一天扔掉的外卖盒可以堆出330多个珠穆朗玛峰”来形容外卖垃圾的可怕。

更重要的是，虽然外卖垃圾正在快速增长，但外卖垃圾的降级速度和处理水平却依然缓慢爬坡。这不仅加剧了本来就不堪负重的城市垃圾处理负担，并通过扩散效应，加剧了对农村生态环境的污染。外卖垃圾带来的生态浩劫并不是夸张的说法，这么多的外卖垃圾该如何治理？谁又要为这样的治理成本付出代价？ 

外卖垃圾的社会成本

事实上，由于样本、城市、餐饮习惯的不同，没有人能准确知道一年因外卖产生多少垃圾。关于产生多少外卖垃圾，最终只能由外卖平台给出答案，但不论是美团还是饿了么，都未公布每年具体的外卖垃圾总量。再加上除了美团或者饿了么以外，还有很多外卖形式，导致外卖垃圾总量五花八门并无定数。

但根据段华波团队估算2019年共产生约90万吨外卖垃圾，YOUNG财经根据易观数据统计的外卖单量，2019年160.3亿单和2020年171.2亿单，由此推算出了2020年，外卖垃圾为96.1万吨，按塑料垃圾占比60.1%推算，则外卖中塑料垃圾约为57.8万吨。

同样，根据清华大学环境学院温宗国教授的一手调研，在对重庆、北京、上海、广州、深圳、烟台、成都、襄阳这8个典型城市获取数百份样本进行分析后，温宗国教授团队估算，外卖行业在2020年共产生了160万吨塑料垃圾。

塑料垃圾带来的社会成本上，一方面，是从产品生命周期评估层面来对生产外卖包装的碳排放成本进行计算，这包括外卖包装的生产，外卖的配送过程，以及外卖包装的无害化处理三部分。

其中，段华波团队通过估算的垃圾量进行生命周期评估，算得2019年外卖垃圾的碳排放为两三百万吨，但他同时强调，这一数据可能偏高。如果保守估计，按200万吨碳排放量，再以刚成立不久的全国碳排放权交易机构3月3日收盘价57.9元计算，这部分碳排放的价格为1.16亿元。若按成熟的碳排放交易市场欧盟2月28日的碳交易收盘价82.21欧元计算，200万吨碳排放的价格为1.64亿欧元（约合人民币11.48亿元）。

对于温宗国团队估算的2020年外卖行业160万吨塑料使用量来说，根据温宗国团队测算的2019年北京一份外卖订单的环境影响——北京一份外卖产生97克的包装垃圾和680克的碳排放当量，按该数据计算，2020年全国外卖行业的碳排放将达到千万吨级别。

另一方面，从无害化处理成本来看，以百万吨计的外卖垃圾，最终绝大部分将会进入填埋场或是焚烧厂进行无害化处理，但有多少外卖餐盒被回收，则没有人知道准确的数字。但即便是按照外卖垃圾将全部进入无害化处理，也就是全部被焚烧或填埋来推算。这都是一笔数十亿的支出。

根据2020年城乡统计年鉴，2020年，中国生活垃圾焚烧率为62%，填埋率为33%，其他方式约占5%。由于外卖主要集中于大城市，大城市一般焚烧率较高，因此，按照外卖垃圾65%焚烧，35%填埋计算，段华波团队数据折算中，2020年将有62.465万吨被焚烧，33.635万吨被填埋；温宗国团队估算中，2020年塑料垃圾将有104万吨被焚烧，56万吨被填埋。

再进一步来看，2015年，中国人民大学环境学院宋国君教授在《干旱区资源与环境》发表名为《城市生活垃圾填埋处置社会成本核算方法与应用》，计算北京生活垃圾的填埋成本，测得2012年北京每吨生活垃圾收集成本为1530.7元，并折算2015年该费用为1620.62元。

2017年，宋国君团队在《中国人口·资源与环境》发表《城市生活垃圾焚烧社会成本评估方法与应用》，测算2015年北京生活垃圾焚烧成本。在共有三座垃圾焚烧场的情况下，测得北京每吨生活垃圾焚烧的社会成本为2253元。

不论是外卖垃圾的碳排放成本，还是无害化处理成本，都是一笔巨大的社会成本，而目前，这些成本却都由国家或地方财政承担。更何况，塑料造成的危害还在潜移默化地影响人们的健康。

外卖平台没能承担的责任

外卖垃圾问题受到了我国政府的高度重视，并开始主动采取相应的环保措施，改善在线餐饮外卖垃圾围城的问题。早在我国“十三五”规划纲要中，就明确提出“限制一次性用品使用”。《“十三五”节能减排综合工作方案》指出“推动餐厨废弃物等城市典型废弃物集中处理和资源化利用”。

与此同时，部分地方政府还结合地方特征实施了地方性的城市垃圾管理办法，比如，上海实施的《一次性塑料饭盒管理暂行办法》规定，使用塑料餐盒的餐饮单位若使用一次性塑料餐盒就必须向生产饭盒的厂家支付每个3分钱的处理费。

但实际上，许多制度实施的效果并不理想，例如我国最著名的限塑令制度至今就未达到预期效果。料制品。客观而言，“限塑令”施行至今已经十余年了，按照国家发改委的数据显示，超市、商场、集贸市场的塑料袋使用量减少了66%，10年来积累减少塑料袋的总量达到了870亿个。然而，随着在线订单业务的发展，一次性的塑料制品使用量再次回升，严重影响了当前的环境承载能力。

可以说，尽管政府已经加大了外卖垃圾的处理力度，但是外卖餐饮垃圾回收依然很难。究其原因，则在于外卖垃圾治理主体的缺失，使得“谁污染、谁治理”的基本环保原则无法在外卖垃圾处理过程中得到落实和体现，最终只能是让整个社会为这个外卖行业承担环保代价。

2017年9月1日，北京市第四中级人民法院受理了重庆市绿色志愿者联合会起诉百度、饿了么、美团外卖平台一案，要求外卖平台向用户提供“是否使用一次性餐具”的选项，减少资源浪费和环境污染。这是国内第一起外卖平台因为资源浪费、环境污染被起诉的案件。

重庆市绿色志愿者联合会希望此举推动企业履行企业责任和社会责任，推动管理部门对外卖等新兴产业尽快出台管理细则，规范新兴行业商业模式。该案至今尚未审理，但该案的意义无疑是重大的——不仅让消费者、外卖平台和商家意识到白色污染的严重，还让这几方主体意识到治理白色污染各自需要承担的责任。但事实上，根据2020年外卖垃圾的社会成本，外卖平台和商家所承担的成本对于外卖垃圾来说，只是杯水车薪而已。

其中，商家的环保措施与外卖平台息息相关，外卖平台的环保措施都需要通过商家来实现。2017年8月31日，美团发起青山计划，前期投入300万资金。截至2020年8月，青山公益行动共捐出善款1400万元；截至2021年8月，青山计划累计投放超过3000万个全生物降解包装袋，超过100万个纸质餐盒，超过1万支全生物降解吸管。 

2017年9月6日，饿了么发起“蓝色星球计划”。 饿了么参加联合国粮食及农业组织本次亚太区域食品安全会议在线研讨会时，公布了蓝色星球计划的部分成绩：截止至2020年7月底，饿了么联合回收平台一共回收了外卖塑料390公斤，减少的碳排放约为585公斤。

与外卖产业所产生的外卖垃圾相比，两大外卖平台对于减少外卖垃圾的贡献可以说是微乎其微的，毕竟，无论是段华波团队的测算数据，还是温宗国团队的测算数据，2020年全国外卖行业的碳排放都是百万吨起步的。

不仅如此，外卖平台当前推广的无纺布包装袋代替塑料袋，反而是普通PP塑料袋的11倍，这意味着同一个无纺布，需要重复使用11次，才能够真正达到减碳的效果。但通常，无纺布与塑料袋一样，仅使用一次。这意味着，推广无纺布，反而增加了污染。

外卖垃圾如何改善？

尽管外卖垃圾越来越多，但并非不可控制，从“谁污染、谁治理”的原则来看，外卖垃圾的产生和处理中，外卖平台必然要负担其所需承担的责任。

一方面，国家必须从全生命周期角度出发，从法律法规层面做好顶层设计层面制定和规范外卖垃圾处理的标准和制度。比如，出台相关的处理条例，规范包括快递、订餐在内的各类包装物的设计、生产以及废弃物的流动、使用及处理问题，进而为外卖垃圾处理提供法律依据。其中，日本、德国两国均制定了这方面的法律，为其的垃圾处理提供了明确的法律规范。

早在1992年，德国政府就出台了《包装废弃物管理办法》，按照该法的要求，德国包装废弃物均应该按照“减量化、再利用、再回收、最终处置”的顺序来进行处理，并设定了不同类型的包装废弃物的回收方式以及时限，要求包装生产者、销售者以及消费者对包装进行共同回收处理。

日本在1995年也制定了《包装再生利用法》，明确了废弃包装物的回收、中转、运输等方式，致力于建构从生产者到消费者的全程回收体系，将回收与循环利用、再处理等结合起来。

另一方面，要进一步明确外卖垃圾分类、处理过程中各方主体的责任。事实上，当前，关于外卖垃圾分类、处理政策仍是缺位的，并且主管部门尚不清晰，极易形成外卖平台等各相关方责任不明的局面。因此，消费者、餐饮商家、外卖平台、政府部门、回收企业等各个主体的责任以及履行责任的方式都需要进一步明确，对于不能正确履责以及履责不力的情况要进行约束或实施处罚。

在这方面，美国政府就从消费角度制定了“多扔多付费”的垃圾处理政策，在生产方面采用了通过减税鼓励企业回收包装的办法，并建成产业化运作的包装废弃物回收利用方式，相关产业也形成了行业自律约束，逐步淘汰了高污染的包装，普遍采用强度高、便于物流运输而且环保的包装。

外卖垃圾的处理是一个综合治理工程，在这个过程中涉及到多方主体，需要多方主体的共同参与建立共治体系。餐饮商家在满足消费者需求、保证客户体验的同时，要平衡环保问题；包装的生产企业在达到食品包装要求的同时，要顾及到后期回收利用问题；外卖平台在平衡商家利益和自身利润额的同时，鼓励商家和消费者使用环保餐具。

当然，政府部门、外卖平台以及商家也应该引导和教育消费者，让消费者意识到外卖垃圾的危害，意识到重复利用以及做好垃圾分类的现实意义。当整个社会有这种环保意识的时候，外卖行业面临的环保问题必然会有所改善。

而对于当前的外卖平台们而言，在外卖的道路上狂欢的时候，却忘了环保这一根本底线，忘了公共财政为这庞大的外卖垃圾承担了本不该承担的城市环卫支出。这笔本不该支出的公共财政，是时候需要重视，需要重新审视，需要对外卖平台采取分担措施。