2014年，虚拟货币洗钱滥用现象引起金融行动特别工作组（FATF）的高度关注，FATF在听取多方专家意见后逐步摸索完善关于虚拟货币的反洗钱监管建议，为世界各国搭建虚拟货币反洗钱监管法律体系提供框架。但在FATF虚拟货币监管框架下，各国对虚拟货币监管的标准仍存在差异。以美国、日本为代表的发达国家对虚拟货币的反洗钱监管的探索研究较早，监管思路较为成熟，其经验可以为完善我国虚拟货币反洗钱监管标准提供参考。

　　监管框架

　　（一）探索阶段。2014年3月，FATF在布鲁塞尔组织了一次私营部门咨询论坛会议。会上，FATF有关负责人会见了虚拟货币专家，讨论了虚拟货币及其交换者的运作方式、潜在的洗钱和恐怖融资风险以及各国正在采用的评估和缓释风险的措施。这是FATF对虚拟货币监管的第一次探索尝试，为制定虚拟货币的相关指引奠定了基础。

　　（二）雏形阶段。FATF经过前期调研，得出结论：比特币等虚拟货币逐步发展，已经慢慢成为一种强大的支付方式，并且在全球范围内得到越来越广泛的认可。但是，虚拟货币也因支付方式与传统支付不同，部分监管机构对这类新兴的支付手段存在较大的认知壁垒，反洗钱监管面临较大的技术阻碍。2014年6月，FATF发布《虚拟货币：主要定义和潜在的洗钱和恐怖融资风险》，初步评估与虚拟货币相关的洗钱和恐怖融资风险，多维度介绍了各种虚拟货币种类、特性以及控制和使用的方法。该报告一方面建立了虚拟货币、虚拟货币合法化、虚拟货币去中心化、虚拟货币相关者等关键定义的概念框架；另一方面，指出了虚拟货币在全球范围内可能存在的网上交易匿名性等洗钱和恐怖融资风险。

　　（三）发布指引。2015年6月，FATF制定了《风险为本的虚拟货币指引》（以下简称《指引》）。《指引》针对虚拟货币支付产品及服务提出监管建议，认为应当对虚拟货币这类金融手段的创新保持认可的态度，但同时也要规避虚拟货币带来的洗钱和恐怖融资风险。FATF将持续关注虚拟货币支付产品及服务的发展、新出现的风险和缓解因素，并不断更新指引，解决与虚拟货币支付产品及服务相关的洗钱和恐怖融资风险引起的监管问题。

　　（四）不断完善。2019年2月，FATF制定了更详细的实施要求，将虚拟资产服务提供商纳入监管范围。同年6月，FATF通过并发布了重新修订的第十五条建议的解释性说明，进一步阐明了与国家和虚拟资产服务提供商相关的约束性措施。说明要求各国评估和减轻与虚拟资产活动和服务提供商有关的风险，许可或注册服务提供商应接受国家主管部门的监管，强调国际合作的重要性。此外，说明还要求各国虚拟货币服务提供商应对洗钱和恐怖融资风险实施全方位的预防措施，与其他实体一样履行客户尽职调查、记录保存、可疑交易报告等反洗钱义务。随着虚拟资产市场的快速发展，FATF认为应对虚拟资产和虚拟资产服务提供商继续加强监控。

　　对比研究

　　（一）美国、日本关于虚拟货币的定义对比研究。在美国，联邦各州对虚拟货币的定义存在差异。美国金融犯罪执法网络（FinCEN）定义虚拟货币为一种交换媒介，其使用和流转是具有合法性的，可以类似货币进行流通，但不具备货币属性。在日本，明确虚拟货币支付的合法性，指出虚拟货币是一种支付手段，是具有价值的数字资产。

　　从定义上看，美国、日本都认可了虚拟货币的交易行为，对虚拟货币持乐观态度，并没有直接禁止虚拟货币的使用；从支付方式上看，美国、日本的虚拟货币都具有流通功能，可作为货币的替代支付品；从价值上看，美国的虚拟货币尚未明确价值属性，以数字作为单位记录虚拟货币数量，日本的虚拟货币则具有与货币相同的价值属性，作为资产的一类。

　　（二）美国、日本对虚拟货币反洗钱监管的法律体系对比研究。美国在《银行保密法》中要求虚拟货币供应商应履行客户身份识别、风险评估、大额和可疑交易报告、受益所有人身份识别、完善组织架构、做好培训、限定注册时间等反洗钱义务。自2013年陆续出台6份关于虚拟货币的规范文件，将虚拟货币相关者细化为虚拟货币使用者、虚拟货币供应商和虚拟货币兑换者三类。此外，美国还制定了一些监管模板框架，对规范文件进行解释，引导规范文件在各州的适用性。而日本，在2017年重新修订《金融科技法》，将虚拟货币监管纳入《资金结算法》和《犯罪收益转移防止法》，对虚拟货币的交易所、买卖双方以及中介、代理等相关者采取登记准入制，并要求虚拟货币交易所做好交易记录的保存、定期向监管部门汇报交易情况，履行配合监管部门的检查义务。同时，日本金融厅要求加密货币交易协会(JVCEA) 在2022年4 月1日之前引入FATF关于虚拟货币的建议，将虚拟货币间的汇款提高到FATF标准水平。日本将虚拟货币相关者分为国内和国外两类：国内虚拟货币相关者包括虚拟货币交易商、虚拟货币代理商和虚拟货币供应商；国外虚拟货币相关者也分上述三类，但在审查时更为严格，要求必须有1名日本公民为法定代表人，并且有独立的办公场所。

　　从法律体系的覆盖范围看，美国、日本均将虚拟货币的相关者进行细化，并全部纳入了监管范围。从法律体系看，美国各州在联邦政府的虚拟货币反洗钱监管框架的基础上，各自制定并执行自己的虚拟货币反洗钱监管法规；日本则从支付制度入手，在《资金结算法》中规定虚拟货币作为一种支付手段需履行的反洗钱义务，采取准入登记制，逐步将虚拟货币作为支付手段的属性纳入支付和反洗钱的双重监管。

　　（三）美国、日本对虚拟货币反洗钱监管的监管对比研究。美国越来越多地对利用虚拟货币业务进行欺诈、违反反洗钱规定、提供未注册证券和违反制裁等非法活动实施严厉的经济处罚。截至2021年6月，美国各监管机构对自2009年比特币诞生以来违法从事虚拟货币交易的公司和个人共处以25亿美元的罚款。美国虚拟货币的监管不仅包含注册总部在美国辖内的公司，还包含为美国客户提供虚拟货币服务的公司。日本在《资金结算法》及相关法律法规的修正案中明确要求，任何未经监管当局注册登记的主体禁止从事虚拟货币业务，对违反规定者处以罚金，并负有刑事责任。

　　从监管程度上看，美国的虚拟货币监管处罚多为罚金；而日本的处罚多为责令整改或停业整顿，美国比日本的监管更加严厉。从处罚对象看，美国对在其辖内提供虚拟货币交易的公司及个人均进行处罚，实行“双罚制”的处罚方式；而日本的监管处罚多以公司为单位，对公司下发整改令等，处罚对象未涉及个人。

　　（作者为人民银行长春中心支行党委委员、副行长）

来源： 中国金融新闻网